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专家称遏制强拆须改变国家垄断土地市场现状

发布时间:2011-1-12 10:45:52  新闻来源:中国青年报
刚刚过去的一年,中国的城市建设突飞猛进。但是伴随它的,是各地征地、拆迁的矛盾频频见诸报端。这让2010年,对在拆迁过程中遭到不公正对待的老百姓而言,几乎可以称作‘强拆年’。”1月8日,在2010年中国改革年会“土地征拆:困境与出路”论坛上,中国社会科学院农村研究所党国英研究员痛心地表示。

  江西宜黄拆迁自焚事件呼和浩特拆迁通知附子弹广西北海银滩强制拆迁事件……2010年媒体公开报道的暴力强拆事件不断,用什么制度来遏制“强拆”成为参会法学专家和地产专家关注的焦点。分解政府“经营土地”的职能,转变当前“不平等”并且“非法治”的土地流转模式,真正落实“司法公正”和“法治政府”,被认为是拉动强拆悲剧尽早落幕的绳索。

  政府不能既是“裁判员”又是“运动员”

  在中国地产学会副理事长黄小虎看来,强拆事件频发的原因之一,在于在现有的土地管理制度下,地方政府所扮演的角色既是“裁判”又是“运动员”。“当前,地方政府相关部门既负责土地管理,又负责国有土地的经营。但是,经营应该是市场主体的活动,当追求‘收益最大化’成为政府职责的时候,许多土地问题都会由此派生而来。”他说。

  据黄小虎介绍,允许政府经营土地,不仅导致了寅吃卯粮式的“土地财政”愈演愈烈,还使得政府为了“逐利”而过分依赖开发商,运用行政强制手段“与民争利”的现象日益凸显。

  “国有土地的经营要保值增值,这客观上让各级政府成了市场竞争的主体。由于经营利益涉及地方‘政绩’,‘管理服从经营’就成为必然的选择。”黄小虎以征用农村集体土地为例指出,经营这类土地的收入来源,在于农地转为建设用地过程中的巨大“剪刀差”,为了赚取最大的差价,政府在征地过程中必然压低补偿费用,并且对农村集体土地进入市场加以限制。相应地,农民的利益在“强征”或“强拆”中受损,地方政府本应承担的“保护农村耕地和合法宅基地”的职责,便流于空谈。

  因此他建议,让政府专心当“裁判”,是一条从制度上遏制“强拆”的可行途径。“比如,严格按照规划来加强对土地的用途管制,加大对土地的督查和宏观调控等。”

  农村土地流转不能全由政府说了算

  在现有的土地流转模式下,征收土地、拆迁房屋过程中常常发生的“强制性”和补偿的“不公平性”,同样受到与会专家诟病。中国经济体制改革杂志社社长袁绪程等人认为,要从制度上遏制“强拆”,还需改变“强制加补偿”的土地流转模式,把“公平的市场交易”当作未来的方向。

  2010年,农村集体土地和农民房屋成为被“强征”、“强拆”的主角。袁绪程以这一现象为例指出,按照现有的土地流转制度,农村土地转为城市土地不论用途如何,一律由各级政府统一征收变为国有,再由政府出售给开发商或划拨给机关事业单位。政府则按照一定的标准给被农民以货币化的补偿。其中,“国家垄断土地一级市场”和征地卖地过程中的巨额“剪刀差”,成为农民从“被上楼”中感到不满的主因。

  因此他提出,为了保护农民的集体土地和房屋不被“强征”、“强拆”,今后无论农村、城市土地,土地使用目的的“公益性”,应作为衡量能否以行政手段征用的标准,但必须以市场价格为定价的基准。“而如果使用土地的目的是商业性或私益性,就应该采取市场自愿交易的流转模式,政府不能干预。”

  袁绪程同时强调,不论是强制征用还是自愿交易,其“溢价”都应该由土地的供方、需方和政府所代表的社会以征税的形式共享。“这样,既不会在政府不平等的强迫‘交易’基础上造成‘土地财政’,也不会导致暴力冲突。”

  对此,党国英表示认同。他认为,为了限制政府对“公益性”作出宽泛解释,可以考虑一个城市对“公益性”强制征地作出比例控制,并对诸如国防设施、高速公路、公立医院等重要的“公益性用地”作出列举界定,不给政府任意“强征”的理由。

  国务院发展研究中心研究员刘守英和知名律师王才亮还建议,为了保护农民的利益不在“被上楼”中受损,还必须改变由“国家垄断土地一级市场”的现状,从法律上确认两种土地所有制的平等地位,构建城乡统一的建设用地市场。“允许农村集体土地在符合规划和用途的前提下,进入市场,让农民也分享到土地的财富,保障他们的长远生计,才是健康城市化的关键。”刘守英说。

  “公共利益”界定要更加明确细致

  对于遏制“强拆”的制度化建议,与会专家一致认为,必须从法治层面加以落实,需要立法的完善、司法的独立和行政中的法治精神相互配合。

  北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任满燕云指出,在立法上,不妨借鉴日美和港台经验,形成以“公益性”为标准的、严谨的征地程序和完善的征地补偿法制体系,来限制政府在征拆领域的权力。北京大学法学院行政法教授沈岿也提出,尽快废止当前明显违宪的《城市房屋拆迁管理条例》,以新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取而代之,并在“新法”中着力解决好“什么是公共利益”、“征收程序应该是怎样的”、“应该如何给予公平补偿”这三个难题,,是实质性遏制“强拆”的第一步。

  “比如,在征收程序上,地方政府应该向被征拆的民众履行具体的说明义务,不能再笼统地宣称‘有利于经济发展’,应该细致到征地建设后,能创造多少就业岗位、带动多少潜在的税收等,让民众能够充分地参与讨论,并让他们的意见能对政府形成约束力。”沈岿指出,“在补偿标准上,也应该由被征拆的民众以投票、抽签的方式,选出中立的评估机构,对房屋或者土地的市场价格进行规范、专业的评估。”

  沈岿同时强调,为了防止立法在保护“钉子户”中沦为花瓶摆设,不受制于地方政府的独立司法,同样关键。“如果被征拆的民众认为,政府的某次征地不符合公共利益,或者补偿没有达到公平的标准,都可以通过诉讼寻求解决,相信这种建立在程序正当性基础上的制度设计,可以使绝大多数民众愿意接受真正降临在他身上的公益征收,从而最大限度减少‘钉子户’,减少拆迁的冲突与矛盾。”

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